Prioritering i kärva tider

Vi känner alla till att det är kärva tider för landstinget, så även för SL. I kärva tider ser man över sina kostnader, och prioriterar det som är väsentligt. Verksamheter och subventioner som i goda tider kan upplevas som rimliga och behjärtansvärda, måste ibland avvecklas eller förses med ett högre pris.

Som socialliberal känns det väsentligt att de prioriteringar som görs, görs med förutsättningen att det är de resurssvaga som i första hand ska ha del av den offentliga kakan. Vad gäller SL och biljetternas prissättning känns det naturligt att prioritera dem som nyttjar kollektivtrafiken ofta, det är där vi finner de resurssvaga trafikanterna.

Plankning

SL har ett ökande problem med plankning. Beräkningar gör gällande att plankningen kostar SL ca 200 miljoner kronor per år. Uppenbarligen har inte trafikutövarna tillräckliga incitament för att kontrollera att alla passagerare har erlagt rätt avgift.

Incitament för en proffesionell verksamhet kan vara av två slag:

• De kan vara positiva – utövaren kan tjäna på att bete sig på ett önskat sätt;
• eller så kan de vara negativa – utövaren riskerar att förlora genom att inte bete sig på ett önskat sätt. Det senare kallas ofta för viten.

Ett positivt incitament är nästan alltid mer verkningsfullt än ett negativt. Det negativa incitamentet kräver att uppdragsgivaren själv engagerar sig i att kontrollera ett utfall, vilket inte behövs vid ett positivt incitament.

Två problem – ett förslag

Problemen med plankning kan lösas genom att skapa positiva incitament för trafikutövaren.

* Om plankningen helt kan bringas att upphöra, så skulle det innebära en kraftig förstärkning av SL:s verksamheter.

Jag föreslår att SL till trafikutövarna överlåter ansvar för, och intäkterna av, försäljningen av kuponger. I samband med denna överlåtelse bör också ersättningen till trafikutövaren justeras i motsvarande omfattning.

För att SL inte ska behöva sitta kvar med ett kontrollansvar föreslår jag vidare att subventionerna av kuponger upphör. När landstingets engagemang i kupongpriserna upphör, bör trafikutövarna få prissätta dessa fritt.

Det ekonomiska utrymmer som frigörs bör nyttjas för att antingen sänka kortpriserna generellt, eller att skapa ett rabatterat studentkort.

En tredje aspekt

I den pågående långtidsutredningen visas tydligt att de offentliga verksamheterna mår bra av att utföraren får alternativa intäkter. Dvs andra intäkter än de politiskt beslutade. Då stimuleras entreprenören till att utveckla sin verksamhet än mer, och dessutom får verksamheten en helt annan överlevnadsförmåga än om den är beroende av politiska beslut till 100%.

Livskraftiga företag är en förutsättning för ökad tillväxt. Att överlåta hela ansvaret för kupongerna till trafikutövarna är faktiskt tillväxtbefrämjande.

Prins John styr

Årets upplaga av utredning kring utjämningssystemet är i ett specifikt avséende bra: Den redovisar en hel del faktaunderlag.

Den bild jag har fått av utjämningssystemet, genom att läsa den senaste utredningen, är att den oreda som imperieglada (s)-politiker skapat, nu ska betalas med solidariteten som argument.

Utjämningssystemet tycks vara konstruerat för att möta kommunernas behov, därefter har man applicerat tekniken och tankesättet på landstingen. De fakta som utredningen redovisar, stärker min kritik mot systemet.

Imperiebyggande kommunpolitiker kostar..

Kommunernas största problem tycks vara svårigheterna att anpassa verksamheten efter efterfrågan. När efterfrågan minskar så står man med en för stor kostym. I huvudsak tycks man ha byggt för stora hus!

Detta är politik. Som bilaga 7 till långtidsutredningen visar, så innebär ett ökat nyttjande av entreprenörer, i stället för att driva verksamheter i egen regi, att flexibiliteten ökar. Inte därför att det blir lättare att avveckla en leverantör i stället för att sparka egen personal, utan därför att entreprenören har ett eget incitament att utveckla och bredda sin bas. Därigenom blir en minskning av det offentliga uppdraget inte samma katastrof som idag.

Alltså: Om man istället för att satsa på centraliserade förvaltningar i stora egna hus, satsar på mångfald och upphandlade tjänster, så blir den offentliga kostymen lättare att anpassa.

Systemet helt överflödigt för landstingen

Vad gäller landstingen så tycks systemet bara ha överförts från kommunsidan till landstingen, utan någon djupare analys. Undantaget Stockholms län har landstingen i stort samma skattekraft. Som diagrammet på sid 70 i bilaga 6 tydligt visar så har sjukvårdskostnaderna landstingen emellan ingen direkt koppling till in- eller utflyttning. Det förefaller mer vara skicklighet i ledningen som avgör.

Stockholms högre intäkter bör kunna accepteras av omlandet, med tanke på de särskilda “storstadsrelaterade vårdfallen”. I utredningen står ” Undantaget är dock Stockholms läns landsting som enligt modellen beräknas ha kostnader under snittet medan de faktiska kostnaderna överstiger den genomsnittliga kostnaden. Träffsäkerheten ökar när hänsyn även tas till den vårdtunga gruppen HIV…” Utredningen bekräftar alltså att de “storstadsrelaterade vårdfallen” inte hanteras korrekt.

Det som den statliga utredningen visat i sitt faktaunderlag, är att vi inte behöver ett utjämningssystem mellan landsting, och att det kommunala behovet är politiskt betingat. Därför bör systemen avvecklas.

_____________________________________
Gemensamt finansierad utjämning i kommunsektorn (SOU 2003:88)
Länk till utredningen

Med fog rasar just nu en debatt i Stockholm med omnejd om konsekvenserna av utjämningssystemet. Vi i Stockholm hävdar att Robin Hood dränerar oss på resurser, vilket leder till att tillväxten i hela landet stannar. Debattörer från framför allt övre Norrland hävdar motsatsen. Alla vill vi ha mer resurser till vår sjukvård.

Men debatten om utjämningsstödet är fel debatt. Hela sjukvårdssektorn går sammantaget med förlust. Dessutom finns det nästan inget att utjämna – Stockholm undantaget har landstingen i stort sett samma skattekraft – +/- 5%.
Det vi behöver är inte en debatt kring ett system där vi (landstingen) kannibaliserar på varandra. Det vi behöver är en diskussion om framtidens sjukvård.

Sjukvårdens fantastiska produktivitetshöjning

Ett exempel: Sjukvårdens utveckling de senaste 10 åren är fantastisk. Operationer som nyss tog 10 – 14 dagar av konvalescens för en patient, tar idag drygt en arbetsdag. Denna effektivisering har inte lett till motsvarande kostnadssänkning därför att det ekonomiska utrymme som har vunnits, nyttjas för än mer högkvalificerad vård. Men denna kvalificerade vård kräver ett större befolkningsunderlag – läkarna måste få tillräckligt många praktikfall för att kunna bibehålla sin kompetens. Det ger att i en nära framtid bör antalet sjukhus med högspecialistkompetens inte vara fler än kanske 3 – 5 st i hela landet.

Reformerade landsting

Ett vanligt argumentet för att behålla landstingen i deras nuvarande form är att de ger ett lämpligt underlag för att fördela kostnaderna mellan individer. Men om nu ett enskilt landsting kontinuerligt behöver understöd, så faller ju existensberättigandet för just detta landsting. Att tro att utjämningssystemet ger långsiktigt nytta, håller inte längre. Det bidrar till att konservera en massa länssjukhus, som inom kort – kanske redan nästa mandatperiod – saknar medicinskt berättigande.

Robin Hood blockerar

Men så länge som vi har ett system som dagens utjämningssystem, så kommer det att blockera den nyttiga debattten om framtidens sjukvårdsstruktur. Systemet kommer i sig att generera en debatt om närande och tärande delar av landet, och bidra till en polarisering mellan storstad och landsbygd. Detta trots att alla kloka inser att Stockholm behövs som tillväxtlokomotiv, och att varje centralort är beroende av sitt omland.

Därför måste ett besked om utjämningsstödets avvecklande komma snabbt, så att energin kan riktas mot den viktiga diskussionen om framtidens sjukvård.

Jag tror att det politiskt reglerade högskattesamhället har kommit till vägs ände. Jag är rädd för att om vi inte nu ändrar färdriktning, så kommer vårt samhälle sakta – men säkert – haverera. Om de offentliga åtagandena inte kan innehållas, så kommer tilltron till det civila samhället att erodera ner till ryska nivåer. Det absolut viktigaste är att resurserna verkligen finns där när de verkligen behövs.

Därför måste vi idag sänka skatterna.

Kostnaderna för framförallt vård och omsorg kommer att fortsätta att stiga. Det beror inte på oskicklig ledning utan på att vi generellt blir äldre, samt att fler åkommor kan behandlas. Svenska kommunförbundet har räknat ut att om det offentliga ska erbjuda samma service som idag, men med morgondagens demografiska utséende, så måste kommunalskatten (!) bli närmare 70%.

Det går ju inte. Därför måste vi nu börja sänka de offentliga kostnaderna totalt, så att det finns pengar kvar till det viktigaste.

Minskad offentlig kostym

Jag tror att vägen dit går genom att minska den offentliga kostymen. Dels genom att effektivisera befintliga verksamheter, dels genom att avveckla det offentliga engagemanget inom vissa områden.

Det innebär att vissa saker som idag är skattefinansierade – och alltså för brukaren upplevs som gratis, i morgon blir avgiftsbelagda. Jag ser att tex kommunikationsinvesteringar framöver kan bli avgiftsfinansierade, dvs den som kör på en viss väg betalar för den.

Dessutom måste stöd till vuxna och friska avvecklas. Sådant kallas idag ofta för regional- struktur- eller utjämningsbidrag, även känt som Robin Hood-skatt.

Varsam omvandling

Men – jag tror att alla omvandlingar bör ske varsamt och långsiktigt. Vi som verkar i Sverige idag har alla anpassat oss efter den socialdemokratiska samhällsmodellen.

Jag tror att en lämplig tidsdräkt för en enskild omvandling är en konjunkturcykel, framförallt om den påverker oss som enskilda individer.

Dessutom bör inte alla omvandlingar göras samtidigt. En varsam omvandling leder också till att omvandlingens chans att överleva ett maktskifte ökar, vi kan slippa opportunistiska återställare.

Det genompolitiserade styrelseskick som präglar Sverige av idag har byggts upp sedan tidigt sextiotal av olika vänsterinspirerade regimer. Sedan en lång tid tillbaka så står vi vid den vägens ände, hela samhällsapparaten (privat och offentlig) stagnerar under komplicerade regleringar, tunga skatter och rigid organisering av verksamheter i offentlig regi.

Men hur illa vi än anser att dagsläget är, så har vi alla som verkar i Sverige anpassat oss efter dagens spelregler. Därför måste avpolitiseringen ske med varsamhet. Jag skissar nedan på en modell för varsam avpolitisering av offentligt drivna verksamheter. (Många andra reglerade områden bör också avpolitiseras, men de behandlas inte här.)

Bolagisera tidigare förvaltningsdrivna tjänster

För de flesta verksamheter är det en fördel att bedriva verksamheten som bolag. Det är en väl beprövat och fungerande organisationsform, som har den mycket stora fördelen att den är tydligt avgränsad gentemot andra organisationer. För offentliga bolag gäller samma principer om offentlighet och sekretess som för myndigheter och förvaltningar, varför inga skäl finns som talar mot bolagisering av verksamheter. I det följande resonemanget antas att verksamheten bedrivs som bolag, men samma principiella förhållningssätt gäller naturligtvis för förvaltningar.

(En principiell markering: Jag resonerar här kring verksamheter som även fortsatt ska styras politiskt. Vanlig kommersiell verksamhet ska inte alls bedrivas av politiker. Sådana offentliga bolag ska säljas eller avvecklas – när politiker leker affärsmän blir det dyrt, för skattebetalarna.)

Skilj på samhällsuppdraget och affärsuppdraget

Offentliga bolag och förvaltningar har i grunden två typer av uppdrag: ett samhällsuppdrag, och ett affärsuppdrag.

• Samhällsuppdraget är den tjänst som “det offentliga” efterfrågar. Detta kan vara höftledsoperationer, barnomsorg, kollektivtransporter eller vad helst som idag utförs av kommunala-, landstingskommunala- eller statliga förvaltningar och -bolag. (Även myndighetsutövning är ett samhällsuppdrag, men det är en typ av samhällsuppdrag som jag inte innefattar i det följande resonemanget.)
• Affärsuppdraget är att bedriva och utveckla verksamheten inom givna budgetramar, hantera organisation och resurser på ett sunt och ansvarsfullt sätt , samt att agera på ett sätt gentemot uppdragsgivare, anställda, kunder/klienter och övrig omvärld på ett förtroendeskapande sätt.

Det krävs olika kompetenser för att förstå hur dessa två uppdrag ska hanteras. Framförallt krävs det professionell kompetens kring hanteringen av affärsuppdraget. En stark och kunnig styrelse måste finnas för att kunna balansera vd, annars blir det lätt ensamstyre från vd:s sida. En stark styrelse bygger på att styrelsen har egen kompetens att bedöma huruvida verksamheten sköts optimalt, eller ej. Men en politisk styrelse baseras inte på eventuell fackkompetens, utan på att de enskilda ledamöterna är representanter för sina respektive partier. De politisk ledamöterna är höggradigt kompetenta att bedöma samhällsuppdraget, men inte affärsuppdraget. Därför bör styrningen av de två olika typerna av uppdrag separeras.

Styr de offentliga verksamheterna med tydliga nyckeltal

För den offentliga verksamheten är samhällsuppdraget överordnat, det viktigaste är att tex. höftledsoperationen verkligen utförs, och att detta utförs på ett sätt som är till största möjliga nytta för patienten. Uppdragsgivaren måste vara duktig på att formulera relevanta krav, och på att förstå hur dessa ska följas upp.

Affärsuppdraget är inte oviktigt, men underordnat. Organisatoriska och tekniska lösningar kan vara nog så intressanta, men det finns inget samhällsintresse i detaljerna. Uppföljningen av affärsuppdraget sker på sedvanligt företagsekonomiskt sätt.

En särställning har de ekonomiska ramarna för verksamheten. Till skillnad från vanliga privata bolag, så ligger det inte alltid i ägarnas intresse att verksamheten ökar i omfattning: En ökad omsättning leder till högre krav på intäkter – dvs ökat skatteuttag. Verksamhetens ekonomiska omfattning måste beslutas av uppdragsgivaren.

För att förtydliga ansvarsfördelningen, den mellan ansvaret för att definiera uppdraget, och att utföra det, bör styrningen av de offentliga bolagen förändras:

• Ägarna/uppdragsgivarna (politikerna) måste i tydliga direktiv definiera vilka samhällsuppdrag som ska utföras, de ekonomiska ramarna för uppdraget, och på vilket sätt verksamheten ska följas upp. Detta kallas styrning medelst nyttobaserade nyckeltal.
• Bolagsstyrelsen ska rekryteras med avséende på fackkompetens, inte utifrån politiska meriter. Styrelsens uppgift blir att som i “vanliga” bolag stötta och balansera vd.

När nyckeltalsstyrningen fungerar tillfredsställande – upphandla tjänsten.

All avreglering bör göras varsamt. Därför bör förändringarna göras stegvis, och varje steg utvärderas innan man går vidare.

Det är förvisso en fördel för den som vill styra en verksamhet att driva verksamheten i egen regi. Som ägare kan man omedelbart gå in och påverka – på gott och ont. Men verksamheten i sig mår inte bra om ägaren har intressen inom många olika områden. Hela samhällsutvecklingen visar att specialisering är bättre, än att alla försöker göra allt. (Vi har bättre levnadsstandard i dag, när vi är specialiserade inom olika gebit, än förr på självhushållets tid.) Dock – att gå från att göra själv, till att köpa av någon annan, är ett mycket stort steg.

Därför ska inte offentliga verksamheter omedelbart läggas ut på entreprenad och upphandlas. Först måste uppdragsgivaren lära sig definiera vad som är väsentligt i det uppdrag som ska upphandlas – nyckeltalen måste etableras och utvärderas. I takt med att nyckeltalen ställer nödvändiga och tillräckliga krav, kan därefter driften av verksamheten arrenderas ut. Ägandet av driftsorganisationen kan avvecklas.

Infrastrukturen är ett eget område

För att försäkra sig om att en entreprenör som inte uppfyller kraven, verkligen kan ersättas måste eventuell specialiserad infrastruktur (räls, sjukhus, avloppsnät etc.) under en lång övergångsperiod behållas under offentligt ägande. Ägandet av infrastrukturen måste förvaltas på ett konkurrensneutralt sätt.

Om och när väl en riktig och fungerande marknad skapats, kommer troligen alternativ till befintlig infrastuktur att växa fram. Då, men först då, faller skälen till fortsatt offentligt ägande av infrastrukturen.

Men uppdraget förblir i offentlig regi, finansierat med offentliga medel. Privatiserat blir det aldrig – bara upphandlat från kvalificerade privata aktörer.

Det som vi kallar för “de offentliga verksamheterna”, alla de av skatter finansierade verksamheterna har byggts upp under lång tid och med varierande ambitionsgrad. Som enskild medborgare är det svårt att se vad de olika verksamheterna syftar till, och om de siktar mot mål som känns relevanta.

• Varför ska staten äga Vattenfall, när syftet inte är att leverera billig el?
• Vad gör att det norska bolaget Voksenåsen A/S (ett konferenscentrum) ska ägas av svenska skattebetalare?
• Hur lång är en rimlig handläggningstid hos Centrala Studiestödsnämnden?

Inte heller för den mer intresserade politikern är det lätt att se om verksamheterna passar i den egna samhällsvisionen. Ska någon verksamhet få högre prioritet – mer anslag – därför att ambitionsnivån ska höjas? Eller är verksamheten bara dåligt styrd? Det motsatta gäller också, en del verksamheter är mindre angelägna för politiker ur ena lägret än för politiker ur det andra; jmfr (s) nedläggning av ESO – det statliga organ som granskade finanspolitiken.

Nyckeltal

Nu är detta inget olösligt problem, det finns etablerade metoder för att mäta detta. Den reltaivt enkla lösningen är att definiera vad man vill ha ut av en viss verksamhet – “Samhällsuppdraget”, och sedan mäta om man får ut det önskade. Man definierar “Nyckeltal”, och jämför utfallet med det. Även komplicerade verksamheter kan mätas med enkla nyckeltal: Inom vården definierade folkpartiet ett nyckeltal genom att uttrycka det som en vårdgaranti. Om inte patienten hade fått sin kvalificerade vård inom tre månader, så hade vården misslyckats. (Att mäta “kundnöjdhet” i en monopolsituation är inte relevant; efter avslutad behandling är nästan alla patienter nöjda, även om de som står vid sidan kan ha synpunkter på att det tog två år och inte tre månader.)

Förslaget

Jag föreslår att all offentlig verksamhet ska styras med nyckeltal, och att dessa nyckeltal ska baseras på den nytta en viss verksamhet förväntas leverera. Det ger också att olika politiska inriktningar kan uttrycka sina olika ambitioner på ett begripligt sätt.

_______________________________________________

Läs om ett förslag i praktiken – nyckeltal för SL
Följ motionen om Samhällsuppdrag